【正风反腐广东实践】纪检体制改革稳步推进 反腐败机制活力渐次迸发

 党的十八大以来，广东省纪委稳步推进纪律检查体制改革，“改革创新”成为这一伟大征程中最生动诠释。从实行责任清单制度、落实“两个责任”到强化组织创新、实现派驻监督全覆盖；从强化双重领导、落实“两个为主”要求到探索基层大监督体制、增强基层监督执纪合力，这一系列体制改革举措使反腐败体制机制活力渐次迸发，走出了一条先行先试的铿锵之路。

    责任清单导引“两个责任”落实

    主体责任具体指哪些责任？主体责任能否量化考核？到底谁应该对主体责任负责？

    这不仅是社会公众之问，也是广东各地在推动主体责任落实过程中所面临的具体问题。

    党的十八届三中全会提出落实“两个责任”新要求后，广东省开展了一系列有效探索，从明确责任到履行责任，从履行责任到不落实责任要追责，确责、履责、追责环环相扣，成为推动“两个责任”落地生根的主线，构建起权责对等的责任分解体系、科学有效的责任落实机制和程序规范的责任追究机制。

    “落实主体责任不能喊口号，要有具体可行的措施。首先就得让负有主体责任的领导干部明白自己到底要对哪些事情负责，不然就是一本糊涂账，谁也厘不清。不要等出了问题被问责了，才发现这是自己要扛的责任。”广东省纪委相关负责人说。2015年9月，广东省纪委针对各地在贯彻实施《意见》过程中发现的主体责任不具体、责任追究流程不明晰等问题，印发《关于细化党风廉政建设主体责任强化责任追究的通知》，进一步细化党风廉政建设主体责任清单，明确责任追究运行规则，力促“两个责任”落到实处。

    制定责任清单，厘清责任界限。这个通知从党委（党组）领导班子责任、党委（党组）书记责任、领导班子成员责任等3个责任类别15个方面，细化出60项责任清单，要求各地各单位结合实际将清单细化到岗到人，形成责任清单体系。比如，在领导班子责任方面，责任清单规定必须“坚持推进制度改革和创新，特别是推进和加强国有企业、国有土地出让和管理、政府投资工程建设等领域监管制度的改革和完善，积极从源头上防治腐败”；在党委（党组）书记责任方面，责任清单规定必须“坚持按时填报个人有关事项报告，及时报告个人‘八小时以外’重大问题和重要事项，督促班子成员执行个人有关事项报告制度以及‘八小时以外’活动重大问题和重要事项报告制度”；在领导班子成员责任方面，责任清单规定必须“坚持加强对分管干部的日常监督，及时整改报告存在问题，注意解决‘苗头性’、‘倾向性’问题”。

    广东在试行“一案双报告”制度的同时，在省、市、县三级探索“一案双查”工作，严肃查处履行“两个责任”不力的行为，以责任追究倒逼责任落实。如2015年查处省储备粮公司、省广播电视网络公司、珠影集团违反中央八项规定精神问题，韶关、粤财公司领导干部违规打高尔夫球问题，都实行责任追究。有的纪委书记监督不力，受到党政纪处分或组织处理；有的已提拔调离的“一把手”也被追究责任。统计，2014年至2016年，全省被追究责任的领导班子156个、领导干部1929人，给予纪律处分993人。

    为抓好党风廉政建设主体责任落实。广东省委带头履行主体责任，开展地级以上市、省直部门、省属高校和国有企业主要负责同志向省委书面述廉和责任约谈工作，组织省级领导同志报告配偶、子女经商办企业情况。广东省纪委协助省委细化各级党组织主体责任清单，继续开展省市县三级纪委全会述责述廉述德活动。2016年，广东省委作出关于深入推进全面从严治党的决定，明确了全面从严治党34项具体任务，对各级党组织履行主体责任提出新的要求；制定广东省党的问责工作实施办法，持续释放失责必问、问责必严的强烈信号。全省各地级以上市均制定主体责任清单，有311名地级以上市、省直部门、省属高校和国有企业一把手向省委书面述廉，有1230名党组织一把手向省市县三级纪委全会述责述廉述德。省纪委总结推广部分地市和省直单位运用“制度+科技”手段推动主体责任落实的做法，创新压实主体责任抓手。全省追究领导班子36个，追究领导干部502人。

    广东省纪委的雷霆之势也迅速传导到了各地市。肇庆市规定了领导班子的8项集体责任、主要负责人的5项第一责任、领导班子其他成员的4项分管责任、纪委的7项监督责任。湛江市要求领导班子从7个方面承担党风廉政建设全面领导责任、领导班子主要负责人从5个方面承担党风廉政建设“第一责任人”责任、领导班子其他成员从3个方面承担职责范围内党风廉政建设主要领导责任、纪委从5个方面承担党风廉政建设监督责任。深圳前海、龙岗区、龙华新区等明确领导班子的集体责任有9项、主要负责人的第一责任有8项、领导班子其他成员的责任有5项、纪委的监督责任有8项。广州市天河区制定落实“主体责任”五项任务13条具体工作措施以及“监督责任”八项任务23条具体工作措施。省教育纪工委明确全省高校党委、党员领导干部应当承担的10方面主体责任和高校纪委、纪检监察干部应当承担的6个方面监督责任。省法院从5方面提出15项具体措施落实主体责任。

    派驻监督全覆盖充分释放监督力量

    这是一次例行性的走访调研。2016年4月，广东省纪委驻省文化厅纪检组在调研座谈时，从工作人员谈话中无意捕捉到了一条某直属单位租车未招标的问题线索。全组人员迅速行动，经过数月的调查，核实了该单位虚开人工费用1500多万元等严重违纪违法问题，查处涉案人员21人，移送司法机关1人。

    这是全省各派驻（出）机构积极履职，主动作为的一个缩影。2015年，广东省出台了《关于加强广东省纪委派驻机构建设的意见》后，省纪委制定下发了派驻机构职责清单，将派驻机构工作职责细化为8个方面35项。与此同时，省纪委组织对省市县三级派驻纪检组长进行全员培训，新设7家派驻纪检组，制定派驻机构职责清单，规范派驻机构履职行为，“派”的权威和“驻”的优势进一步发挥。各派驻机构以实施《关于加强广东省纪委派驻机构建设的意见》为契机，督促驻在部门领导班子把全面从严治党的主体责任扛起来。派驻省交通厅纪检组以“阳光政务”建设为重点，通过“制度+科技”加强监督，并以南粤交投公司总投资超2000亿的政府还贷高速公路项目为重点，推进廉情预警评估系统建设。派驻省地税局纪检组对发生违纪案件单位的17名责任人实施问责追究，分情况进行约谈和通报。

    2015年，广东省纪委各派驻（出）机构共受理信访举报6392件次，同比下降19.2％，占全省信访举报总量的9.3％。广东省各派驻机构共向驻在部门提出问责建议211条。这些成绩，显示出了广东省派驻工作的有效成果。

    2016年6月8日，省纪委召开推进派驻机构全覆盖改革大会，并给36家派驻（出）机构授牌，标志着省级派驻改革的组织建设已经完成。省委常委、省纪委书记黄先耀出席会议并讲话，要求派驻机构干部解决好“四大困难”、适应好“四个转变”、履行好“四项职责”、应对好“四种风险”，为深入推进我省党风廉政建设和反腐败斗争再立新功。至此，广东省纪委实现了对105家省一级党和国家机关派驻监督全覆盖，各地级以上市全部完成派驻全覆盖改革。

    为了更有效开展派驻工作，省纪委也一再明确派驻单位与驻在部门的关系：派驻纪检组由省纪委直接领导，与驻在部门是监督与被监督的关系；对系统规模大、直属单位多、监督对象多的部门，保留单独派驻模式，而对业务相近、相关或者系统规模小、监督对象少的部门，实行综合派驻模式，“吃一家的饭，管几家的事”，增强了监督的相对独立性和权威性。

    为做好派驻全覆盖改革工作，省委常委、省纪委书记黄先耀曾逐一约谈了广东省纪委各派驻机构的200多名干部。“总体感觉大家精神状态饱满，对做好派驻工作有思考、有信心。”黄先耀在约谈之后表示，大家在约谈中提出了深化“三转”、队伍建设、体制机制和后勤保障等四个方面81个具体困难、问题和建议。“对此，广东省纪委常委会进行了专门研究，目前执纪车辆、办案经费等已经划拨到各个纪检组，其他困难问题也将尽快解决。”黄先耀说。

    除此之外，《关于加强派驻机构规范化建设的意见》以“有牌子、有必要的办公设备、有职责清单、有工作规程、有工作台账、有约谈监督制度、有执纪办案制度、有工作巡察制度、有风险防控制度、有工作经费保障”等“十有”为目标，开展派驻机构规范化建设年活动，为聚焦主责主业夯实基础。

    “随着制度的建设和渠道的畅通，我们可以看到，各派驻纪检组的线索处置更加规范，纪律审查工作质量明显提升。”广东省纪委副书记陈波说。 广东积极探索由派驻机构集中履行监督、执纪、巡察“三位一体”职能，围绕“十有”目标，推进派驻机构规范化建设，确保改革出战斗力。2016年，省纪委派驻（出）机构立案480件，同比上升9.3%。

    强化双重领导推动落实“两个为主”要求

    党的十八届三中全会明确提出，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。落实“两个为主”的要求，是纪委行使监督权的相对独立性和权威性的充分保证。

    2014年5月15日，广东省纪委召开全省查办腐败案件体制机制改革试点工作动员部署电视电话会议，传达贯彻中央纪委查办腐败案件体制机制改革试点动员部署会议精神，部署广东省查办腐败案件体制机制改革试点工作。会议印发了《广东省纪检机关查办腐败案件体制机制改革试点实施方案》。省委常委、省纪委书记黄先耀出席会议并讲话。

    黄先耀指出，“线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”，是推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化的重要内容。开展查办腐败案件体制机制改革，强化上级纪委对下级纪委的领导，有利于保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性，更好地发挥党内专门监督机关的作用。广东作为全国唯一省、市、县三级纪委全面开展试点的省份，一定要把改革试点作为重要政治任务抓紧抓好。

     2014年，根据中央纪委和省委的统一部署，广东完成省市县三级查办腐败案件体制机制改革试点，实行线索处置和案件查办“两报告”制度，完善线索排查、责任追究、督办指导等机制。在此基础上，推动纪检机关双重领导体制的具体化、程序化、制度化。将线索处置和执纪审查“两报告”范围覆盖到省级派驻机构和镇街纪委。2015年，市县两级纪委共集中报告线索处置1902条、报告立案和处分625件，上级纪委通过审核，纠正问题162个。制定实施“三个提名考察办法”，按照新办法提名、考察、任用了43名纪检监察领导干部。

    2016年，广东进一步落实纪律检查工作双重领导体制，完善线索处置和执纪审查“两报告”制度，实现省级派驻机构和镇街纪委“两报告”全覆盖，强化了上级纪委对下级纪委执纪审查的指导和监督。认真落实“三个提名考察办法”，按照新办法提名、考察了155名市纪委正副书记、省纪委派驻纪检组正副组长和省属企业纪委正副书记，继续推进经济功能区和镇街一级监督力量的整合，增强惩治与预防腐败工作合力。

    创建大监督体制增强基层监督执纪合力

    在东莞市寮步镇政府一楼，一间办公室挂着三块牌子——镇纪委、监察室、审计办公室，这是基层大监督体制在东莞落地的具体体现，也是广东探索增强基层监督执纪合力的一个缩影。

    2014年1月，东莞市机编委发出通知，各镇街纪委、监察室、审计办公室合署办公。2月，市纪委召开深化镇（街道）纪检监察和审计体制改革动员会，全面部署合署办公工作。随后，各镇（街道）新组建后的监察室、审计办公室全部挂牌，办公场所全部落实，领导干部基本到位，工作人员也完成了优化组合，按新的机构模式和运作方式履职。

     寮步镇实行纪检监察机关和审计合署办公后没多久就查办了一起案件：寮步镇文体中心主任杨某调任镇对外贸易经济合作局副局长一职。在离任审计中，审计人员发现，2011年10月杨某与同事驾车到外地出差，途中车辆发生故障，杨某报销了5600元的发票。这引起了审计人员的怀疑。

    “我们打电话通知他来审计办配合调查，刚开始几次他来了，不但不说清楚问题，还以‘别人都是这么报’为借口。到后来再联系他，他干脆不理不睬。如果是过去，我们也没有强制手段，但合署办公后，我们将线索直接移交给纪检的同志。他这才紧张起来。”负责审计的工作人员说。

     2014年10月，杨某被立案调查。经调查，杨某实际维修费用为2100元。但他向维修车行索要了5600元的发票进行报销，并将多报销所得的3500元用于个人花费。11月，杨某受到党内严重警告处分。

     这是合署办公后，监督执纪合力增强的一个明证。2014年起，东莞市纪委按照党的十八届三中全会关于加快纪检监察体制机制改革的要求，落实省纪委的部署，全面完成了全市32个镇（街道）的纪检监察机关和审计合署办公。东莞镇街纪委干部普遍反映，合署办公后查办案件更快了，审计手段更硬了，监督问责更紧了。

    东莞的探索并不是个例，中山市亦全面实行镇街纪检监察机关和审计合署办公，要求各镇区纪检监察和审计专职人员至少配备8人，其中书记1名，副书记2名，2名副书记分别兼监察室主任和审计办主任。2014年，中山市纪检监察组织立案240件240人，其中处级干部16人、科级35人，立案数同比上升96.7%，通过办案挽回直接经济损失1100多万元。其中，镇区自办案件136件，同比上升72.2%，镇区自办案件率连续六年达到100%。

    镇街纪检监察机关与审计合署办公后，审计工作腰板硬了，底气足了，效果也强了。这种全新的大监督体制并不是“1＋1=2”的简单“物理相加”，而是要发生“1＋1﹥2”的“化学反应”。只有通过激活资源优势，凝聚合力，才能破解镇街纪委办案难的困境，增强基层监督执纪的合力。

     深化纪律检查体制改革，对加强党风廉政建设和反腐败工作、夯实管党治党责任意义重大，广东省也正在以抓铁留痕的勇气和毅力攻坚克难，坚定不移的紧跟党中央的步伐，大力破除体制机制障碍，为全面从严治党提供保障。